Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets Ds 2005: 19 ”De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet” och Statens energimyndighets rapport ”Godkännande av JI och CDM-projekt – process och organisation för Designated National Authority och JI Focal Point i Sverige”.
Er referens M2005/2419/E
M2005/2735/E
M2005/3225/E
Skogsindustrierna, Jernkontoret, Plast- & Kemiföretagen och Svemin har fått rubricerade föreskrifter och konsekvensutredning på remiss. Organisationerna lämnar nedan gemensamma synpunkter genom samarbetsprojektet SKGS – Skogen och Kemin, Gruvorna och Stålet. Vi hänvisar också till det av SKGS lämnade remissvaret på FlexMex2-utredningens slutbetänkande ”Handla för bättre klimat – Från införande till utförande”, SOU 2005:10 till vilket detta remissvar ansluter.
Inledning
SKGS instämmer i bilden av den tidspress som omgärdat införandet av handelssystemet. Detta har varit kännbart för såväl myndigheter och företag. Det mesta tyder på att tilldelningsproceduren inför handelsperioden 2008/12, mot bakgrund av den pressade tidplanen som handelsdirektivet satt ut, också kommer att få genomföras under tidspress. En mycket viktig aspekt, som dessvärre därigenom faller i bakgrunden, är vilka konsekvenser, direkta och indirekta, som handelssystemet får vad gäller konkurrenskraften för industrin och vad som behöver göras för att motverka dem. Vi anser att det är anmärkningsvärt att inga synliga ansträngningar vidtagits från svensk sida att ta hand om handelssystemets effekter på elpriset.
Era frågeställningar kring rapporten ”Handel med utsläppsrätter – erfarenheter för införande av EU:s handelssystem”
Tak för total tilldelning av utsläppsrätter
När det gäller fastställande av nationellt tak menar vi att utgångspunkten för detta måste vara de internationella åtaganden om utsläppsminskningar som Sverige gjort. Som medlem i EU deltar Sverige i samverkan med de andra medlemsstaterna för att möta klimatproblemet. EU är ledande i världen i detta arbete. I det perspektivet är det enda relevanta taket för utsläpp av klimatpåverkande gaser för svensk del plus fyra procent. Det finns enligt vår mening inget behov av ett nationellt fast tak för det totala antalet fördelade utsläppsrätter. Det är en politisk avvägning som avgör hur Sveriges totala utsläpp skall fördelas mellan hushåll, transporter och industri vilket bl.a. måste baseras på de olika sektorernas möjligheter till utsläppsminskningar. Nyinvesteringar och framtidsanda måste främjas för att vi skall kunna säkra välfärden. Tillväxten i Sverige kan inte vara beroende av storleken på en begränsad reservpott där först till kvarn gäller som fördelningsgrund.
Tilldelningsgrundande år och exceptionell händelse
Grundläggande för en referensperiod som skall ligga till grund för tilldelning av utsläppsrätter är att den är representativ för företagens verksamhet. Det alternativ som presenteras i rapporten och som innebär att företagen ska kunna välja ett antal år bland åren 1998 – 2005 år torde främja en representativ referensperiod och att hänsyn tas till tidiga åtgärder. Då det inte kan uteslutas att det finns företag vilka trots den föreslagna referensperioden inte kan finna representativitet bör exceptionell händelse även fortsatt kunna hänvisas till. Som förslaget också antyder menar vi att den nuvarande utformningen av bestämmelsen ”Exceptionell händelse” är allt för snäv och bör förändras så att alla relevanta händelser, som innebär att ett eller flera av basåren inte kan anses vara representativa, ska kunna tas hänsyn till. I flera medlemsstater kan justering i basåren göras utan krav på exceptionalitet för att undvika ett icke representativt underlag för tilldelningsberäkningar.
Tillväxtfaktor
SKGS vill samtidigt föra fram behovet av ett handelssystem som främjar tillväxt inom svensk industri. Även om en representativ referensperiod kan definieras så är det ett faktum att den är relaterad till dåtid. För en långsiktig konkurrenskraft krävs en tillväxt inom industrin. Det är därför av största vikt att det införs en generell tillväxtfaktor vid tilldelning av utsläppsrätter som omfattar alla berörda företag.
Tidiga åtgärder och strukturrationaliseringar
Strukturrationaliseringar och omfördelning av produktion mellan anläggningar inom en koncern är en naturlig del av industriell verksamhet. Nuvarande regelverk möjliggör tilldelning i sådana fall under vissa villkor. SKGS stöder denna möjlighet vilken för övrigt ligger helt i linje med logiken i handelssystemet och utan vilken tidiga åtgärder bestraffas. Tilldelningen bör vara så utformad att effektiviseringsåtgärder som genomförs under handelsperioderna, t.ex. som strukturrationaliseringar med nedläggning av en viss anläggning och samtidig flyttning av dess produktion till en eller flera andra anläggningar, inte försvåras. Tilldelning bör därför kunna göras, baserat på utsläpp från den anläggning från vilken produktion flyttats, till de anläggningar som övertagit överflyttad produktion under förutsättning att de senare uppfyller lagens krav på innehav av tillstånd och befintlighet. Ett krav på att anläggning, från vilken produktion flyttas, efter att så skett fortsatt skall inneha tillstånd och inneha befintlig produktionsanläggning för att tilldelning skall vara möjlig hindrar strukturrationalisering.
Råvarurelaterade utsläpp
Enligt rådande bestämmelser tas hänsyn till råvarurelaterade utsläpp vid tilldelning av utsläppsrätter. SKGS vill betona vikten av att denna ordning också kommer att gälla för framtiden. För flera verksamheter inom basindustrin är utsläppen av koldioxid en följd av att kol ingår i den råvara som används i processen. Inom ramen för den processen bedrivs ett ständigt arbete inom industrin för att nå så långt det är möjligt i effektiviseringshänseende. Det står klart att råvaran inte är utbytbar till en rimlig kostnad på kort sikt. Skulle dock en sådan möjlighet uppkomma i framtiden med stora minskningar av koldioxidutsläpp som följd är dessa möjligheter incitament nog för ett teknikskifte, förutsatt att en i övrigt tillväxtbefrämjande politisk vilja råder. Genom införandet av utsläppshandel är det tänkt att företagen skall agera genom kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå utsläppsreduktioner till låg kostnad. Basindustrin tillverkar produkter som efterfrågas i hela världen och är en viktig del av lösningen på klimatproblemet. Det är inte genom att öka kostnaderna för industrin, eller att införa ytterligare detaljreglering som minskar flexibiliteten, som ny teknik främjas. Tvärtom, teknikutveckling kräver en växande industri med god konkurrenskraft.
Det framgår tydligt i rapporten att definitionen av råvarurelaterade utsläpp brister och att flöden som verkligen är råvarurelaterade utan logisk grund bortses ifrån. Detta är allvarligt eftersom denna felaktighet innebär en direkt produktionsbegränsning för industri som inte kan möta ökade utsläppskostnader med annat än minskad produktion. Råvarurelaterade processgaser från bl.a. kemiska processer används som bränsle i förbränningsanläggningar som ingår i handelssystemet. Det är därför nödvändigt att bestämmelsen ändras så att råvarurelaterade utsläpp från alla de förbränningsanläggningar inom industrin som ingår i handelssystemet beaktas vid beräkning av gratis tilldelning och att prognostiserade produktionsökningar ingår i denna.
Verksamhetsutövare och ändamålet för energiproduktionen
Vid tilldelning till nya deltagare gäller som huvudregel att tilldelningen baseras på en bedömning av produktionen under handelsperioden utifrån den installerade kapaciteten och vad som i det enskilda fallet är att betrakta som en rimlig utnyttjandegrad med hänsyn till tekniska och ekonomiska förutsättningar. En åtskillnad görs i ett flertal regler i förhållande till förbränningsanläggningar inom energisektorn. I rapporten redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i Förordning om handel med utsläppsrätter, SFS 2004:1205, §§ 30-32. Slutledningen är att nya deltagare i energisektorn samt nya förbränningsanläggningar inom industrin, som inte omfattas av handelssystemet såsom sektorer, tilldelas genom tillämpning av ett och samma riktmärke. Nya förbränningsanläggningar inom industri som ingår i handelssystemet såsom sektor tilldelas med utgångspunkt i bästa möjliga teknik efter en avvägning över vad som rimligen kan krävas, således enligt huvudregeln. Det är tydligt att lagstiftaren har sett behovet av att reglera tilldelningen till nya deltagare inom industrin på detta sätt i frånvaron av ett riktmärke som är rättvisande för industrin. SKGS menar att skillnaden som görs i nuvarande förordning, mellan i handelssystemet ingående industripannor inom respektive utom sektorer, är ett missgrepp i lagen. Förordningen bör därför ändras så att även nya förbränningspannor inom industrin som inte faller inom de sektorer som anges i handelssystemet tilldelas efter BMT och prognostiserad produktion.
Som framgår finns det goda skäl att inte tillämpa skalfaktorn på industripannorna. För de fall som industrin väljer att låta producera exempelvis ånga externt för industriproduktionen bör samma villkor gälla som för intern ångproduktion. Detta ligger i linje med en modern energimanagement.
Rapporten ”Riktmärken som bas för tilldelningen av utsläppsrätter i energisektorn”
Med utgångspunkt i regeringens ställningstagande, att tilldelning baserat på riktmärken är en önskvärd fördelningsprincip som bör användas när den praktiska genomförbarheten så medger, har Energimyndigheten föreslagit att en nationell riktmärkesprincip för tilldelning av utsläppsrätter i energisektorn bör utarbetas i avvaktan på en harmoniserad tilldelningsprincip inom EU. Vidare anser Energimyndigheten att det finns skäl att i det fortsatta arbetet analysera i vilken utsträckning industripannorna bör omfattas av riktmärkesprincipen.
I samband med FlexMex2-utredningens slutbetänkande, ”Handla för bättre klimat – Från införande till utförande”, SOU 2005:10, lämnade SKGS ett förslag på riktmärkesmodell som bas för fördelning av utsläppsrätter. Vi menar att ett rätt utformat riktmärkessystem ger företagen möjlighet att växa och att metoden är miljöeffektiv i den meningen att den innehåller incitament för företagen att vidta åtgärder för att minska utsläppsnivåerna. Grundläggande enligt vårt sett att se riktmärken är att produktionsprocessen i de olika anläggningarna är så likartad att det faktiskt är möjligt att definiera ett rättvisande riktmärke som kan ligga till grund för en korrekt jämförelse. Vidare ska riktmärket baseras på det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet i ett internationellt perspektiv.
SKGS har följande allmänna synpunkter på det presenterade riktmärkessystemet. Energimyndigheten förordar framtagande av riktmärken som baseras på genomsnittliga specifika utsläpp vid anläggningar inom berörd sektor. Tilldelningen bestäms sedan med utgångspunkt i företagens prognoser om kommande produktion. Detta är enligt SKGS en riktig ansats. För nya deltagare överväger Energimyndigheten att istället tillämpa en kapacitetsbaserad riktmärkesprincip. Anledningen är i huvudsak den osäkerhet som Energimyndigheten upplever vid bedömning av prognoser från nya deltagare. SKGS menar att tilldelningen till befintliga och nya deltagare så långt det är möjligt bör vara lika. Det finns ingen anledning att förvänta att det skulle saknas goda överväganden för de investeringar som ligger bakom den tilldelning som en ny deltagare önskar ta i anspråk.
Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets Ds 2005: 19 ”De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet”
De projektbaserade mekanismerna ger Sverige en möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt uppfylla sitt kvantifierade åtagande enligt Kyoto-protokollet. Genom länkdirektivet ges också de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet en möjlighet att tillgodogöra sig kostnadseffektiva utsläppsminskningar genom projekt och kan välja att sälja dem eller att överlämna dem för att täcka utsläppen av koldioxid.
Kravet på supplementaritet innebär att användningen av de projektbaserade mekanismerna skall göras som tillägg till inhemska åtgärder vilka skall utgöra en betydande del av den ansträngning som varje part gör för att möta sina kvantifierade åtaganden om utsläppsbegräsningar. Möjligheterna för enskilda anläggningar att använda sig av de projektbaserade mekanismerna kommer att variera. Med utgångspunkt i att projektbaserade initiativ, förutom möjligheten till kostnadseffektiva åtgärder för minskning av utsläpp, ger positiva effekter vad avser tekniköverföring, miljö och ger bättre förutsättningar för framtida globala överenskommelser om framtida klimatåtaganden, kan det ifrågasättas om den i rapporten föreslagna begränsningen är den mest ändamålsenliga. I ett anläggningsperspektiv innebär deltagande i handelssystemet ett åtagande om att överlämna utsläppsrätter som täcker de totala utsläppen av koldioxid. Detta kan göras genom överlämnande av EAUs eller projektbaserade krediter. Utrymmet för projektbaserade krediter bör utgöra minst hälften av detta åtagande.
Som också nämns i rapporten kan supplementaritet tolkas på flera olika sätt. Då flera medlemsstater kommer att använda sig av betydande utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna för uppfyllande av sina Kyotoåtaganden och kan komma att tolka supplementeraritet på olika sätt stöder SKGS regeringens uppfattning att det är viktigt att följa utvecklingen i ett konkurrenskraftsperspektiv för svensk industri. För svensk basindustri som redan kommit långt med energieffektivisering är det viktigt att möjligheten att anskaffa utsläppsrätter från projekt inte begränsas mer än vad som anses nödvändigt.
Statens energimyndighets rapport ”Godkännande av JI och CDM-projekt – process och organisation för Designated National Authority och JI Focal Point i Sverige”
SKGS menar att den möjlighet som ligger i användning av JI- och CDM-projekt för industrins konkurrenskraft, tekniköverföring och globalt minskade utsläppsminskningar måste främjas genom enkla och administrativt tydliga regler. Det är avgörande att ett arbete fortlöpande bedrivs för att påskynda beslutsprocesser och förenkla de administrativa förfaranden som kringgärdar tillkomsten av projekt. De projektbaserade mekanismernas utpräglade internationella karaktär innebär samverkan mellan många olika nationella system och regelverk. I det perspektivet innebär varje nationell särreglering ett hinder för tillkomsten av projekt och därmed ett hinder mot syftet att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar.
Stockholm den 10 juli 2005
För SKGS,
Mikael Möller Plast- & Kemiföretagen
